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瞄準問題靶向:增量配電改革難題何解?答案在此……(1)

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瞄準問題靶向:增量配電改革難題何解?答案在此……(1)

發布日期:2019-01-22 13:21 來源:http://www.igrlxg.icu 點擊:

歲末年初,在各地加快申報第四批增量配電業務改革試點項目之際,國家發展改革委和國家能源局聯合下發《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》(發改經體〔2019〕27號,以下簡稱《通知》),各方反響強烈。《通知》包括四部分,共三十條具體措施,為深入推進增量配電業務改革工作指明了方向。

筆者認為,通過多措并舉“打補丁”方式,完善升級增量配電業務改革的頂層設計,推動改革落地是《通知》出臺的初衷;圍繞增量放開,著眼“進一步推進”,瞄準重難點問題,靶向施策是貫穿全篇的主線。

(來源:中國能源報 ID:cnenergy  作者:凡鵬飛 李嶸 韓平)

01前三批試點進展相對遲緩

2016年11月以來,國家發改委、國家能源局先后啟動了3批320個增量配電業務改革試點,各地投資積極性很高。據了解,截至2018年底,第一批106個試點項目全部或部分建成33個,在建項目12個,開展前期工作項目50個,取得電力業務許可證40個;第二批89個試點項目中全部或部分建成項目10個,在建項目4個,開展前期工作項目41個,取得電力業務許可證7個;第三批125個試點項目中全部或部分建成項目5個,在建項目1個,開展前期工作項目24個,取得電力業務許可證2個。總體來看,增量配電業務試點進展相對緩慢,投產運行項目偏少。

試點推動工作高頻次開展。近半年來,國家層面開展了一系列工作,加快推動試點項目落地見效。2018年8月,國家發改委和國家能源局組成6個督導調研組,分赴14個省(區、市)調研;2018年10月9日,國家發改委和國家能源局印發《關于增量配電業務改革第一批試點項目進展情況的通報》(發改經體〔2018〕1460號),重點通報了進展緩慢和問題突出的試點項目,并明確要求第一批試點項目應于2019年6月底前建成投運。

2018年10月11日,國家發改委會同國家能源局約談了遼寧、浙江、江西、山東、河南、四川省相關部門和省級電網公司,明確要求地方政府相關部門要切實履行職責,加強協調推動,電網公司要提高站位,加大力度支持增量配電改革工作。2018年11月22日,國家發改委辦公廳、國家能源局綜合司印發《關于建立增量配電業務改革試點項目直接聯系制度的通知》(發改辦經體〔2018〕1492號),選取12個試點項目作為直接聯系點,要求各有關司局點對點加強指導協調,推動試點項目盡快落地運行。

針對增量配電業務存在的實際難題,國家發改委和國家能源局于2018年上半年開始組織編制《通知》,從初稿征求意見到正式出臺歷時近一年。

02《通知》折射出多項深層次矛盾

從各方反應和實際情況看,增量配電業務改革在推進過程中主要存在以下問題:

一是業主招標不規范,公平競爭要求未有效落實。

《有序放開配電網業務管理辦法》(發改經體〔2016〕2120號)明確要求,通過市場競爭確定投資主體;國家發改委、國家能源局在批復試點項目時,對此又做了多次強調。但在實際操作中,部分地方政府在試點項目的招標環節設置前置條件,人為干預招標結果,電網企業則強行要求控股,阻礙社會資本進入,導致目前已確定業主的項目中,很大一部分由電網企業或地方政府投資平臺控股,社會資本參與試點項目積極性受到嚴重影響。

二是部分項目涉及的電網存量資產處置困難。

對于涉及電網企業存量資產的項目,《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》(發改能源規〔2018〕424號)明確了入股、出售、產權置換、租賃等4種處置方式。但在實際操作中,由于資產管理體制和模式、決策責任、觀念認識、處置標準等因素的交織影響,導致存量資產處置裹足不前,增量存量融合發展的活力難以釋放。

三是配電區域劃分困難。

據反映,一些試點項目在劃分配電區域時,存在借避免重復建設、交叉供電為由,壓縮試點項目范圍“以小代大”的情況,還存在將控股參股項目與配電區域劃分互為前提的情況。個別地方有搶建試點區域內增量配電設施、擠壓增量配電業務試點范圍的現象。

四是對增量配電網規劃不重視,規劃工作流于形式。

不少地方政府或項目業主在推進試點的過程中,存在重股權爭奪、重負荷爭奪、輕電網規劃的現象,相關電網規劃工作不能滿足項目推進的要求,導致項目在后續推進中,在存量資產處置、配電區域劃分、系統接入等方面困難重重。一方面,這是因為各方對規劃工作的重要性認識不夠;另一方面,也是因為從國家層面到地方層面都沒有對增量配電網規劃出臺相關的規范規定。

五是項目接入電網環節的機制和流程不明確,不利于試點項目盡早投運和電網互聯互通。

由于電網企業對未控股、參股項目進行信息封鎖,導致增量配電項目業主難以獲取接入系統所必備的電網信息,無法開展配電網接入系統規劃設計;在部分試點項目中,電網企業未能及時提供增量配電項目并網服務,導致部分已開工項目停滯或部分已建成的配電設施難以開展供電業務;甚至有部分試點項目因為和電網企業存在分歧,未能從大電網獲取施工電源。

六是試點項目實際情況與申報時差距明顯,導致社會資本投資積極性受挫。

部分試點項目在上報過程中甄選不嚴格,缺乏可行性論證,對用電增長的判斷盲目樂觀。試點項目開始推進后,受經濟增速放緩等因素影響,部分園區引進投資情況不理想,試點區域實際用電增長遠低于預期。部分試點項目供電區域內產業規劃仍未確定,短期內能否形成有效用電需求尚無從判斷,項目建設的必要性存疑。

03首次對試點項目業主構成亮明態度

《通知》第一部分重點對進一步規范項目業主確定提出要求,可以概括為“兩個不建議,一個可維持”。

“兩個不建議”即“不建議電網企業或當地地方政府投資平臺控股試點項目”,為社會資本參與進一步預留空間。這也是政策層面第一次明確表達對增量配電試點項目業主構成的鮮明態度,對第二批、第三批乃至正在申報的第四批試點項目提出了明確的要求。“一個可維持”即“已確定業主的試點項目可維持項目各投資方股比不變”,這又為已確定業主項目的股權結構穩定吃了“定心丸”。

點批復以來,社會各方對電網企業不得控股試點項目的呼聲很高,認為電網企業控股或將導致增量配電網業務放開意義弱化、項目管理因襲傳統電網體制、進展遲緩、社會資本積極性不高等情況。此次明確不建議電網企業控股試點項目,既是對電網企業的不對稱監管,也是對社會資本的支持。

地方政府投資平臺控股的試點項目在已確定業主的試點項目中屢見不鮮。從積極的角度說,地方政府投資平臺控股的項目在與電網企業博弈、項目核準建設等方面易于獲得地方政府的支持,促進項目的落地。但也要看到,地方投資平臺參與易于造成國資控股主導、民資進入困難、投資沖動強、運營效率低、利用行政手段降低電價、片面追求招商引資效應等問題。

總之,從《通知》的要求可以看出,國家層面希望的試點項目業主,應將股權多元化與完善企業法人治理結構相結合,國資、民資相互監督制衡、取長補短,實現混合所有制改革和增量配電改革協調推進。

04進一步界定了增量和存量范疇

《通知》第二部分對哪些資產屬于存量配電設施,哪些可納入增量配電設施進行了明確。例如,《通知》提出,“尚未核準或備案的配電網項目屬于增量配電業務范圍”,這實際是在明確,電網公司內部規劃的配電網項目,不屬于電網公司存量資產。“已獲核準或備案、但在相關文件有效期內未開工建設的配電網項目均屬于增量配電業務范圍”等要求,則是對電網公司建設進度的要求。長期以來,各地工業園區對電網企業的詬病主要存在與電網投資決策程序慢,建設進度無法滿足園區用電需求。今后,拖延建設的配電網項目將從電網公司的手中拿出來,交給增量配電項目業主運作。《通知》中對違規建設的相關要求,則是對目前存在的電網企業在試點區域內搶建配電設施的現象的回應。

產權制度是社會主義市場經濟的基石,保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。《通知》第(七)條則是按照產權保護的要求,對由于歷史原因,地方或用戶無償移交給電網企業運營的配電設施的產權進行了明確。據了解,部分電網企業曾認為,地方或用戶無償移交給電網企業的配電設施長期以來由電網公司運營,所以必然屬于電網企業存量資產。因此,第(七)條的關鍵詞是“資產權”和“依法”,運營權和使用權并不能作為資產劃分的依據。

《有序放開配電網業務管理辦法》曾明確:“配電網原則上指110千伏及以下電壓等級電網和220(330)千伏及以下電壓等級工業園區(經濟開發區)等局域電網。”但在實際工作中,各方對電壓等級一直存在爭議。部分電網企業認為,220(330)千伏電壓等級屬于輸電網,不應納入增量配電業務改革試點。

此次《通知》第(八)條不僅明確了僅具備配電功能的220(330)千伏電壓等級可以納入增量配電業務改革試點,還明確了“可不限于用戶專用變電站和終端變電站”。這就為一些配電區域大、園區負荷高、用戶電壓等級需要達到220(330)千伏的試點項目指明了方向,使其可以在園區內建立僅具備配電功能的220千伏環網,滿足園區多家高耗能企業的用電需求。

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